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El ejercicio abusivo de la acción pública en materia de urbanismo

EL ABUSO DE LA ACCION PUBLICA EN MATERIA DE URBANISMO

 

La acción pública es un instrumento puesto al servicio de los ciudadanos que  consiste en la atribución de legitimación para perseguir conductas que infrinjan la normativa aplicable a sectores especialmente vinculados a valores que afectan a la comunidad.

 

A diferencia de lo que ocurre con la legitimación activa que corresponde al titular de un interés directo y legítimo, la acción pública está especialmente condicionada a las exigencias derivadas de la buena fe y la proscripción del abuso del derecho, como declara la jurisprudencia del Tribunal Supremo La Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1989 indica que 'el ejercicio de la acción pública de la Ley del Suelo, buscando exclusivamente el daño de un tercero y no el beneficio propio o de la colectividad, constituye un abuso de derecho, determinante de la desestimación del recurso. 

 

Sin embargo, dado que la acción pública es un derecho, las razones para su limitación han de venir justificadas mediante una prueba que permita concluir que existe mala fe y abuso de derecho. Así, en STS 26 de julio de 2006 (recurso de casación n.° 2393/2003) tras declarar que el ejercicio de esta acción pública está sujeto a las exigencias del artículo 7.1 y 7.2 del Código Civil, se considera que no se ha “acreditado una conducta maliciosa, ni una que sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio del derecho puesto en píe con la acción deducida. En este punto, y precisamente para poner de relieve que la interpretación de dicho razonamiento no conduce a darle un sentido distinto del que acabamos de indicar, cabe recordar algunas de las afirmaciones de este Tribunal Supremo referidas al concepto de la mala fe, como son aquellas que la ligan con la conducta deshonesta y desleal en las relaciones de convivencia, o con la que no se adecua a las exigencias imperativas éticas clamadas por la conciencia social en un lugar y momento histórico determinado, o con la que responde a una finalidad económico-social que es distinta de aquélla para la que se atribuyó el poder en que consiste el derecho subjetivo, o con la que es contradictoria con una anterior conducta generadora de confianza; y recordar, también, que la doctrina reiterada de este Tribunal Supremo requiere para poder apreciar el abuso del derecho que se revele de modo patente, manifiesto y claro que la intención o propósito sea sólo el de causar daño a otro sin que resulte provecho para el agente, no actuando abusivamente quien utiliza su derecho respondiendo al mismo criterio finalista que el que inspira a la norma legal atributiva de él”.

 

 Es cierto que hay sentencias del Tribunal Supremo en el que considera irrelevantes las causas que hayan movido al denunciante en ejercicio de la acción pública, pero hemos de entender que esa irrelevancia del ánimo subjetivo y de las razones más o menos vengativas contra el denunciado, tendrán que venir unidas a una actuación que se corresponda con la finalidad propia de la acción pública, que es proteger determinados valores de interés general.

 

Esto obligará a hacer un análisis de las verdaderas razones que se esgrimen por el denunciante e indagar si el ejercicio de la acción pública persigue en el caso concreto un resultado que beneficie al interés general, aunque sea el bien en abstracto de hacer cumplir la norma incumplida de forma flagrante, o si por el contrario, la acción pública persigue resoluciones que, a través de una interpretación de la norma, acomodada al propio interés del denunciante, persigan ocasionar un mal al denunciado, sin que de ello se obtenga un beneficio para el interés general, ni nos encontremos en el supuesto de un incumplimiento evidente de la norma.

 

En estos casos, es necesario protegerse del ejerciente de la acción pública mediante la prueba, siquiera indiciaria, de estar ejercitando la acción con manifiesto abuso de derecho y mala fe y así viene exigido por la Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 26 de Julio de 2006:

 

“Cierto es que el ejercicio de la acción pública en el ámbito urbanístico está sujeto a los límites generales o comunes que nuestro ordenamiento jurídico impone al ejercicio de cualquier derecho, cuales son, básicamente, las exigencias de la buena fe y la proscripción del abuso del derecho. Pero no es menos cierto que la extralimitación ha de quedar perfectamente acreditada, pues es esto lo que exige la titularidad del derecho que se ejercita. Si se es titular del derecho, su ejercicio debe ser amparado, y todo obstáculo que lo impida, amén de estar previsto en el ordenamiento jurídico, debe quedar constatado”.

 

Como hemos afirmado, el abuso de derecho y la mala fe no vendrá identificada con las causas que muevan al denunciante en su fuero interno y que tenga que ver con sentimientos de represalia, de venganza o de odio al denunciado, sentimientos difíciles de probar. La prueba habrá de ir dirigida a enlazar la acción con una motivación ilícita, imprudente, malintencionada, lo que obviamente habrá de hacerse mediante la prueba de hechos base que permitan sacar como conclusión la relación de la acción con abyectas motivaciones.

 

Y por otro lado, habrá que probar la inexistencia de un interés o utilidad general para el ejercicio de la acción, con objeto de demostrar el ejercicio de la acción con fines bastardos. Para ello habrá que realizar una proyección hipotética de la acción sobre la realidad, con objeto de concluir que las consecuencias perjudiciales que se persiguen en el denunciado no tienen una contrapartida que beneficie al interés general.

 

No es fácil para la Administración o para los tribunales identificar cuando existe un ejercicio abusivo de la acción pública, pues quien la ejerce, consciente de las consecuencias que pudiera tener exteriorizar una clara motivación privada abusiva y malintencionada, suele presentarse como defensor de los superiores valores comunitarios que se han de proteger mediante el ejercicio de la acción.

 

Dado que la acción pública está sujeta a las exigencias del artículo 7.1 y 7.2 del Código Civil, corresponde a quien haya de resolver sobre su admisión valorar si la acción dirigida contra una determinada actuación administrativa o frente a los actos privados del denunciado, están provistas de apariencia de buen derecho o por el contrario se apoyan exclusivamente en una intencionalidad malsana y temeraria carente de solidez jurídica en un análisis apriorístico, amén de estéril para la protección de los valores protegidos que justifican la asignación de legitimación a quien carece de interés directo. Tras dicho análisis, la inadmisión de la acción pública ante su ejercicio abusivo, requiere, como dice el Tribunal Supremo, un relato acabado, coherente y apoyado en prueba indubitada  de hechos inequívocos, que proporcione una percepción creíble de cual sea el trasfondo real del litigio.

 

Por otro lado, en materia urbanística, hay que tener en cuenta que el carácter público de la acción se extiende a las cuestiones de fondo que afectan a la legalidad del planeamiento o del acto de trascendencia urbanística de que se trate,  sin que puedan invocarse cuestiones formales como causa de nulidad de tales instrumentos. Así lo ha reconocido la jurisprudencia en numerosas ocasiones, singularmente la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Madrid núm. 1394/2002, RJCA753, cuando señala que “Esta Sección ya ha sostenido reiteradamente que dado el carácter instrumental de la norma alegada resulta extremadamente dudoso que el ejercicio de la acción pública en materia de urbanismo permita anular una licencia por razones procedimentales dado que la finalidad de dicha acción pública es la preservación del ordenamiento urbanístico y no el procedimental, más aún cuando como hemos visto la finalidad de la norma es proteger al solicitante y en este sentido ha de ser interpretada“.

 

Fausto Fernández