· 

Sobre el plazo para recurrir el silencio en la vía económico administrativa. ¿Ha de equipararse a la regulación en vía administrativa y contenciosa?

 

       A estas alturas, cualquiera que en su actividad profesional se dedique al derecho administrativo, sabrá que han cambiado algo las cosas respecto al plazo para recurrir en la vía contencioso administrativa cuando el objeto del recurso es la desestimación presunta de un procedimiento iniciado a instancia de parte.  Pues se contempla la posibilidad de recurrir la desestimación presunta sin estar sujeto a plazo, lo que tiene su explicación en que el incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver no puede resultarle más beneficioso que su cumplimiento. Y además de por esa razón, porque la resolución expresa de una solicitud o recurso ha de informar al ciudadano cuales son las vías impugnatorias concretas que tiene frente a la resolución y cuál es el plazo para interponerlas. En caso de no existir resolución expresa, el ciudadano se ve privado de tan importante información, pues ni se le informa de cual es el recurso que ha de interponer ni el plazo para hacerlo. Esta indefensión causada al ciudadano tendría su origen, para mas inri, en el incumplimiento de la Administración de la obligación de resolver que le viene legalmente impuesta.

 

Pues bien, esta situación era intolerable y así lo han entendido los Tribunales con una interpretación absolutamente lógica y justa. En relación a la vía económico administrativa, como en el resto de procedimientos administrativos, en lo que tiene que ver con los tributos, la Administración está obligada a comunicar al contribuyente, al tiempo de notificarle la liquidación, los recursos que contra la misma pueden interponerse, con indicación de los plazos y organismos ante los cuales deberán ser presentados. Cuando un contribuyente recibe una liquidación, puede optar por presentar recurso de reposición ante el mismo órgano que dictó el acto o, alternativamente, por recurrir directamente ante los Tribunales Económico-Administrativos (reclamación económico-administrativa).

 

¿Pero qué pasa si presentado un recurso de reposición, este no se resuelve expresamente?. Podemos entender que en caso de resolución presunta desestimatoria, por silencio administrativo, la reclamación podrá presentarse en cualquier momento, sin sujetarse a plazo?.

 

La jurisprudencia ha entendido aplicable al silencio negativo en vía económico-administrativa toda la teoría del Tribunal Supremo y consagrada también por el Tribunal Constitucional, que ahora desarrollamos, según la cual estamos ante una institución que se configura exclusivamente a favor del particular, pues intenta poner remedio a una situación de indefensión generada por la inercia de la Administración que no resuelve expresamente. De hecho el TS tiene dicho que “el silencio es una facultad a favor del recurrente y no una carga”

 

La jurisprudencia ha afirmado claramente que “el silencio no puede servir para reportar ventaja alguna a la Administración”, y, sobre todo, no puede servir para eludir el deber de resolver expresamente.

 

Dado que Administración tiene la obligación de resolver, según el artículo 21 de la Ley 39/2015 se deduce, como principal consecuencia que la Adminsitración no puede elegir no resolver.

 

La obligación de resolver está taxativamente recogida en el nº 1 del art 21 por lo que la Administración sigue teniendo la obligación de resolver, aún cuando se haya verificado el presupuesto del silencio negativo. Ello porque el silencio no es acto administrativo, sino una garantía del administrado basada en una ficción jurídica, cuya utilidad es permitir el acceso al recurso. el TS en su sentencia de 24 de febrero de 1995, señala que “según doctrina consolidada de este Tribunal, el silencio administrativo se considera como una facultad del administrado, que le permite tener por desestimada la petición, al efecto de formular frente a la denegación presunta el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional, pero ello no libera a la Administración de dictar resolución expresa”.

 

Además de ello, y de acuerdo con el apartado 4º del artículo 21 de la ley 39/2015, la Administración está obligada conforme al apartado 4º de dicho artículo a informar a los interesados sobre los efectos que pueda producir el silencio administrativo, por lo que hemos de entender que sin el cumplimiento de dicha obligación se estaría causando indefensión al administrado, al privarle por no haber resuelto expresamente, de la información del recurso a interponer así como por operar plazos preclusivos para la interposición del recurso.

 

Por ello, entendemos que, transcurrido el plazo, el interesado, según el artículo 24 4º podrá pedir la certificación del sentido del silencio, certificación que debe incluir si el silencio es estimatorio o desestimatorio y ha de incluir la información sobre recursos y plazos que exige el artículo 21 así como el plazo para recurrir. Sólo a partir de la emisión de dicho certificado (a no ser que en el plazo de 15 días para emitir dicho certificado, la Administración decida resolver expresamente), podríamos entender que se ha evitado la indefensión del interesado. Sólo se evita la indefensión cuando las alternativas de la Administración de resolver expresamente o no hacerlo se le ofrezcan al contribuyente en un cierto pie de igualdad. Y ello se consigue si la opción por el recurso no está sujeta a límites temporales, como no lo está la opción por esperar el pronunciamiento expreso. El Tribunal Supremo tiene declarado que mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento genera una situación de inseguridad jurídica no puede esgrimir esa inseguridad a su favor; nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Frente a dicho argumento, la administración suele esgrimir la inseguridad jurídica que genera mantener abierta la posibilidad de recurso de forma indefinida, ante lo cual, el TS recuerda se está ante una situación que tiene su origen en el propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes, por lo que la inseguridad cesa si resuelve

 

Otra consecuencia de que no se dicte acto expreso es que, como no existe acto administrativo, la no impugnación de la desestimación presunta en plazo no podía determinar la existencia de un “acto consentido y firme” que cerrara el acceso al proceso (sentencia del TS de 22 diciembre de 1988, 16 de marzo de 1992 y sentencia de 18 marzo de 1995). Así lo ha ratificado la sentencia del Tribunal Constitucional 52/2014 de 10 de abril.

 

No existe ningún motivo por el que hayan de aplicarse criterios distintos a la via económico administrativa que los que se aplican tanto para el acceso al recurso en vía administrativa como al recurso contencioso administrativo.

 

Ciertamente, en la vía administrativa, la vía del recurso queda abierta de forma indefinida en tanto recae resolución expresa. El artículo 124 de la Ley 39/2015, respecto al recurso de reposición establece que “Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa especial, se produzca el acto presunto.”

 

 Y respecto a la vía contencioso-administrativa son numerosas las sentencias que en aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional se ha reiterado que «ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración». La «Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa», la solicitud o el recurso presentado por aquél. «Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración» ( STC 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en otros muchos supuestos).

 

Es decisiva la apreciación de que «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE» ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5;  71/2001, de 26 de marzo, FJ 4, y  188/2003, de 27 de octubre, FJ 6).

 

Todas estas razones han dado lugar a la estimación de numerosos recursos de amparo que han permitido proteger el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos que habían resultado perjudicados por actos concretos de los poderes públicos en distintos procesos.

 

No hay ningún motivo para que estas razones, de índole constitucional, sean aplicables a la vía administrativa (en la que ya está reconocido el derecho a recurrir en cualquier momento ante la desestimación presunta art 124 ley 39/2015) y a la vía contencioso administrativa, (en la que ya la existe una jurisprudencia consolidada que deja abierto el plazo para recurrir el silencio desestimatorio en tanto la Administración no haya resuelto expresamente)   y sin embargo no sea aplicable a las reclamaciones económico administrativas, como si los tribunales económico administrativos  fueran una isla dentro de nuestro ordenamiento.

 

Así como el Pleno del Tribunal Constitucional (TC) ha rechazado las dudas de constitucionalidad planteadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (TSJCM) respecto del art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa (LJCA), debiera declararse la inconstitucionalidad de aquellos artículos de a LGT que establecen plazos para recurrir en vía económico administrativa las decisiones de la Administración que se producen por silencio administrativo, y en concreto, el potestativo recurso de reposición, puesto que al no permitirse la reclamación económico administrativa por haber transcurrido el plazo, se estaría, de hecho, denegando la posibilidad de agotar la vía administrativa (al no haber recurrido en el plazo señalado en caso de silencio) y por ende, se estaría obligado a acceder a la vía contenciosa sin tener garantía de admisión del recurso contencioso por exigencias del artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que equivale a una  vulneración  del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin sufrir indefensión (art. 24.1 CE) en su vertiente de acceso a la justicia.

 

 

 

 

 

 

 

 

 J